Sentencia A. 554/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-554/25

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de adoptar de oficio medidas provisionales/MEDIDAS PROVISIONALES-Procedencia según Decreto 2591/91 artículo 7

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Suspensión del acto específico de autoridad pública, administrativa, judicial o particular por amenaza o vulneración

 

FUERO CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 554 DE 2025

 

Referencia: Expediente T-10.871.254

 

Asunto: Acción de tutela de Gustavo Francisco Petro Urrego contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, en especial las previstas en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, y

 

CONSIDERANDO:

 

En el expediente T-10.871.254, la Corte Constitucional examina la acción de tutela formulada por el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego en contra de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para la protección de su derecho fundamental al debido proceso, en sus dimensiones de juez natural y fuero especial constitucional, garantías que considera vulneradas en virtud de la decisión adoptada el 6 de agosto de 2024, mediante la cual la autoridad accionada se pronunció en relación con un conflicto de competencia entre la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes y el Consejo Nacional Electoral, a propósito de la investigación en torno a posibles irregularidades en la financiación de las campañas presidenciales (precandidatura y candidatura) en virtud de las cuales resultó elegido presidente de la República de Colombia.

 

El accionante solicita que, como consecuencia de la concesión del amparo, (i) se deje sin efecto la citada decisión del 6 de agosto de 2024, (ii) se ordene al Consejo Nacional Electoral que se abstenga de dar cumplimiento a la misma, y (iii) se ordene a la Sala de Consulta reponer la actuación para declararse inhibida, “toda vez que se ha autorizado al Consejo Nacional Electoral continuar con el trámite del proceso que adelanta actualmente, estando ya agotada su competencia, (…) otorgándole competencia para investigar al Presidente de la República, que es aforado[1], frente a hechos contenidos en denuncias por supuesta violación de topes de la campaña, que ya se encuentran caducadas o que fueron presentadas cuando ya habían transcurrido más 30 días con posterioridad a la elección del primer mandatario, de manera contraria a lo dispuesto en sentencia C-1153-2005”[2] (subrayas del texto original). Agrega que “[e]l amparo que se solicita pretende además prevenir que siga causando un caos jurídico que connota el inminente riesgo de afectar la estabilidad institucional del país; y cuya decisión fue adoptada de manera arbitraria y con abuso de la competencia otorgada a la Sala de Consulta ya referida”[3].

 

A. Hechos relevantes

 

1.                 El 28 de febrero de 2022, el señor Edward David Rodríguez Rodríguez, representante a la Cámara por Bogotá, elevó ante el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) una queja contra el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, por el presunto incumplimiento del entonces precandidato presidencial en la presentación de los ingresos y gastos de la campaña a la consulta interpartidista de la Coalición Pacto Histórico. El asunto fue radicado bajo el número CNE-E-DG-2022-006076.

 

2.                 El 2 de febrero de 2023, de manera anónima se radicó otra queja ante el CNE, por presuntas irregularidades en la financiación y presentación de los informes de ingresos y gastos de la campaña electoral de primera y segunda vuelta presidencial de la Coalición Pacto Histórico. A este caso se le asignó el radicado número CNE-E-DG-2023-002164 y, por auto del 28 de febrero de 2023, se abrió indagación preliminar dentro del mismo y, posteriormente, se decretaron pruebas.

 

3.                 El 3 de mayo de 2023, el señor José Manuel Abuchaibe Escolar formuló ante la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes (en adelante Comisión de Acusaciones) denuncia contra el presidente de la República, señor Gustavo Francisco Petro Urrego, con el fin de que se investigara y sancionara la presunta violación de los topes de gastos en la campaña presidencial. La Comisión de Acusaciones remitió por competencia esta denuncia al CNE el 26 de mayo de 2023, autoridad que la recibió y le asignó el radicado CNE-E-DG-2023-012924.

 

4.            El 5 de junio de 2023, los señores Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés presentaron cada uno de ellos denuncias ante la Comisión de Acusaciones en contra del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, por las presuntas conductas de “Financiación de campañas electorales con fuentes prohibidas” y “Violación de los topes o límites de gastos en las campañas electorales”, las cuales fueron remitidas por competencia al CNE el 6 de junio de 2023. Esta última autoridad, por auto del 4 de julio de 2023, incorporó dichas cuatro denuncias al expediente CNE-E-DG-2023-002164.

 

5.            El 10 de agosto de 2023, mediante auto, el CNE resolvió acumular la queja con radicación CNE-E-DG-2023-012924, presentada por el señor José Manuel Abuchaibe Escolar, al expediente CNE-E-DG-2023-002164.

 

6.            El 16 de mayo de 2024, mediante auto, la Comisión de Acusaciones solicitó al CNE la remisión de las investigaciones “adelantadas en contra del aforado constitucional Gustavo Francisco Petro Urrego, actual presidente de la República”.

 

7.            El 5 de junio de 2024, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (en adelante la Sala de Consulta), el CNE planteó conflicto positivo de competencia frente a la Comisión de Acusaciones, con el fin de que aquella definiera cuál autoridad es competente para investigar y sancionar las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos en relación con las campañas de consulta interpartidista y presidenciales del año 2022, primera y segunda vuelta, en las que el señor Gustavo Petro Urrego fungió como candidato de la Coalición Pacto Histórico.

 

8.            El 6 de agosto de 2024, la Sala de Consulta se pronunció en relación con el conflicto de competencia administrativa promovido por el CNE. Tras precisar que la actuación objeto de estudio “debe entenderse exclusivamente en el marco de la queja de radicado CNE-E-DG-2022-006076, así como de las quejas acumuladas por el Consejo Nacional Electoral, en el radicado CNE-E-DG-2023- 002164”[4], estimar que se hallaban reunidos los presupuestos para dirimir el conflicto y delimitar el problema jurídico[5], la accionada resolvió lo siguiente:

 

“PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Consejo Nacional Electoral, para continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones administrativas correspondientes, si ha (sic) ello hay lugar.

 

SEGUNDO. DECLARAR COMPETENTE al Congreso de la República para decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo del presidente de la República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la financiación de la campaña presidencial 2022-2026 proceda la referida sanción.

 

TERCERO. REMITIR el expediente al Consejo Nacional Electoral, para el ejercicio de la competencia correspondiente.

 

CUARTO. COMUNICAR la presente decisión al Consejo Nacional Electoral y a la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República.

 

QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

 

SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.”[6]

 

9.            Paralelamente, en el marco de otra acción de tutela instaurada por la Fundación Defensa de la Información Legal y Oportuna “DILO Colombia” contra la Sala de Consulta[7], se reclamó la protección de los derechos “de la ciudadanía al orden constitucional y separación de poderes en conexidad con el derecho fundamental al debido proceso y la garantía del juez natural del señor presidente de la República”[8] y, en consecuencia, se solicitó que el referido conflicto de competencia fuera remitido a la Corte Constitucional para que fuera esta Corporación la que lo dirimiera. Mediante sentencia del 19 de septiembre de 2024, la Sección Segunda -Subsección A- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “rechazó por improcedente la acción de tutela” [9] por ausencia de legitimación en la causa por activa.

 

B. Trámite y decisión de instancia

 

10.       La acción de tutela fue radicada el 23 de septiembre de 2024 y por auto del 25 de los mismos mes y año la Sección Segunda -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la admitió. En la misma providencia, dispuso la notificación al extremo pasivo y ordenó la vinculación al trámite de (i) el Consejo Nacional Electoral y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, al ser las autoridades frente a las cuales se resolvió el conflicto de competencias que aquí se cuestiona, (ii) el señor Edward David Rodríguez Rodríguez, por cuanto presentó la queja en contra del accionante ante el Consejo Nacional Electoral, y (iii) los señores José Manuel Abuchaibe Escolar, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés, quienes radicaron denuncias ante la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República. A su vez, reconoció personería al apoderado del accionante de conformidad con el poder otorgado.

 

11.             Durante el respectivo traslado, el extremo pasivo se opuso a las pretensiones del accionante, solicitando declarar improcedente la acción de tutela o, subsidiariamente, negar el amparo deprecado[10]. Dentro de las personas vinculadas, el presidente de la Comisión de Acusaciones solicitó la desvinculación de ese órgano[11], al paso que otra de sus integrantes dijo atenerse a la decisión que se adopte frente al asunto[12]. Por su parte, el CNE solicitó “rechazar por improcedente” la acción de tutela, e informó acerca de otras acciones de tutela presuntamente relacionadas con el mismo asunto[13]. A su turno, uno de los denunciantes dentro de las investigaciones formuladas contra el actor ante la Comisión de Acusaciones se limitó a reafirmar que interpuso las respectivas denuncias[14].

 

12.             El 14 de noviembre de 2024, encontrándose la acción de tutela en trámite de instancia, por intermedio de su apoderado el accionante solicitó que, a título de medida cautelar y mientras se dictaba una decisión definitiva, se ordenara “al Consejo Nacional Electoral la suspensión inmediata de la actuación administrativa iniciada en contra del presidente Gustavo Francisco Petro Urrego”[15]. En sustento de ello, expuso que el pliego de cargos en contra del presidente de la República había sido decidido en la Sala Plena del CNE y notificado el 8 de noviembre de 2024, otorgándole quince días hábiles para presentar los respectivos descargos. En ese sentido, señaló que era necesario suspender de manera urgente el procedimiento que se sigue en el CNE, por cuanto “se encuentra en peligro los derechos fundamentales del presidente, el interés público (fumus boni iuris), además, la protección que se está solicitando resulta impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que se cierne (periculum in mora)”[16].

 

13.             La anterior solicitud de medida cautelar fue denegada por el consejero sustanciador mediante auto del 18 de noviembre de 2024[17], luego de considerar que “la misma no reúne el requisito del periculum in mora, toda vez que, no se advierte que el tiempo que toma resolver la presente controversia[18] pueda significar un perjuicio irremediable para el tutelante”.

 

14.             Por sentencia del 2 de diciembre de 2024, la Sección Segunda -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de tutela[19]. Sostuvo que, dado que “la decisión cuestionada no definió el fondo del asunto, al punto de afectar la calidad de aforado del señor presidente de la República”[20], no estaban acreditados los requisitos de procedencia excepcional de la tutela contra actos de trámite. Adicionalmente, consideró que la decisión objeto de censura no era arbitraria.

 

15.             Dicha sentencia no fue objeto de impugnación.

 

C. Actuaciones ante la Corte Constitucional

 

16.             El presente proceso fue seleccionado por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos mediante auto del 28 de febrero de 2025, indicando como criterios orientadores para su escogencia que es un asunto novedoso y la necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial (criterios objetivos), así como que se trata de una tutela contra providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional (criterio complementario), de conformidad con los literales a) y c) del artículo 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015). En la misma providencia, previo reparto, el proceso fue asignado a la Sala Cuarta de Revisión.

 

17.             El expediente T-10.871.254 ingresó al Despacho del magistrado sustanciador el 17 de marzo de 2025.

 

18.             El 21 de marzo de 2025, el defensor delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo solicitó acceso al expediente, indicando que dicha entidad “se encuentra interesada en conocer la problemática que se debate” con el fin de intervenir mediante un concepto técnico o amicus curiae.

 

19.             Por memorial allegado al Despacho del magistrado sustanciador el 25 de marzo de 2025, la presidenta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, solicitó “que la acción de tutela del asunto sea puesta en consideración de la Sala Plena de la Corte Constitucional, de manera que, sea el pleno de esa Corporación el que emita la decisión correspondiente, considerando que la providencia demandada fue proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que la sentencia de tutela bajo revisión fue dictada por la Subsección B, de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de esta Alta Corte, y que el asunto reviste trascendencia nacional puesto que está relacionado con las garantías electorales previstas en el ordenamiento jurídico vigente, en punto a la financiación de las campañas en procesos de elección presidencial”²¹. Agregó la consejera que “dada la especial trascendencia del asunto, resulta de la mayor relevancia que la Sala Plena del máximo tribunal constitucional, asegure precisión, unidad y cohesión en esta materia”[21].

 

20.             El 1° de abril de 2025, el magistrado sustanciador profirió auto de mejor proveer, encaminado a (i) integrar debidamente el contradictorio con todas las personas y/o entidades con interés en la causa, (ii) decretar pruebas, con miras a obtener los elementos de juicio necesarios para el análisis del caso, y (iii) autorizar el acceso al expediente por parte del defensor delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, conforme a la solicitud que elevó en ese sentido.

 

21.             El 2 de abril de 2025, el magistrado sustanciador presentó ante la Sala Plena el informe de que trata el artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación, la cual, en sesión de la misma fecha, decidió asumir el conocimiento del asunto.

 

22.             De acuerdo con lo anterior, por auto del 3 de abril de 2025 el magistrado sustanciador puso a disposición de la Sala Plena el expediente T-10.871.254 y dispuso la correspondiente actualización de los términos del proceso.

 

D. Fundamentos jurídicos

 

23.             El artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991 autoriza al juez constitucional para que adopte medidas provisionales cuando se considere necesario y urgente para proteger el derecho, así como para dictar cualquier medida de conservación o seguridad enderezada a evitar que se produzcan otros daños.

 

24.             A partir de dicho precepto, esta Corporación ha resaltado que la facultad de decretar medidas provisionales que se le reconoce al juez de tutela supone “una prerrogativa excepcional cuya ‘finalidad última es velar por la supremacía inmediata de la Constitución, sea que esto implique proteger un derecho fundamental o salvaguardar el interés público’[22]”[23].

 

25.             En tal sentido, la Corte ha precisado que es la necesidad de adoptar las medidas pertinentes y oportunas para salvaguardar los derechos, así como para no hacer ilusorio el efecto de la eventual decisión, la justificación que subyace al margen de discrecionalidad que se le reconoce al juez constitucional en materia de medidas provisionales. Con todo, tal competencia no puede ejercerse de manera arbitraria, sino que toda medida que se decrete debe ser “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada, lo que deberá hacer el juez del conocimiento, en forma expresa”^[24].

 

26.             Aunado a lo anterior, este Tribunal ha subrayado que el decreto de medidas provisionales no implica un prejuzgamiento en torno a la controversia. En consecuencia, lejos de entenderse como una medida anticipatoria del sentido del fallo, la adopción de una medida provisional constituye un mecanismo dúctil orientado a propiciar la efectividad de la protección de los derechos involucrados y a precaver ‒mediante el aseguramiento del objeto del litigio‒ que la decisión definitiva que posteriormente se profiera caiga en el vacío:

 

“[L]a Corte ha sostenido que el hecho de adoptar una medida provisional no implica prejuzgamiento alguno, toda vez que no determina el sentido de la decisión final, por cuanto, en todo caso, el debate sobre los derechos cuya protección se ha solicitado en la acción de tutela se encuentra pendiente de dirimir, por lo que tales medidas se caracterizan por ser transitorias y modificables en cualquier momento. En ese sentido, este Tribunal ha considerado que las medidas provisionales ‘constituyen una herramienta adecuada para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva’, pues aseguran las prerrogativas fundamentales de las partes y el efectivo cumplimiento de la futura resolución adoptada en el proceso”^[25].

 

27.             Así pues, la procedencia de las medidas provisionales está sujeta, según lo tiene decantado la jurisprudencia, a la observancia de tres presupuestos, a saber: “(i) [q]ue la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris); (ii) [q]ue exista un riesgo probable de que la protección constitucional pretendida pueda verse afectada considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); y (iii) [q]ue la medida provisional solicitada no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente^[26]”[27].

 

E. Razones que sustentan la necesidad de decretar una medida provisional en el caso concreto

 

28.             Revisado el expediente sub judice la Sala Plena observa que, con el fin de asegurar el objeto de la controversia y evitar la materialización de un perjuicio irremediable, resulta necesario adoptar medidas provisionales urgentes mientras esta Corporación emite un pronunciamiento definitivo sobre la acción de tutela de que se trata.

 

29.             La adopción oficiosa de una medida provisional de esta naturaleza y en este estadio procesal encuentra plena justificación en el tenor literal del artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, que reconoce un margen de discrecionalidad a estos efectos. Nótese que dicha norma establece textualmente que “desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere”, que “en todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante”, aunado a que “el juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños”, sin olvidar que también  “el juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución [del presunto hecho vulnerador] o las otras medidas cautelares que hubiere dictado”. Conviene, asimismo, tomar en consideración que el ejercicio de esta competencia también se enmarca dentro las facultades ultra y extra petita que se le atribuyen al juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales[28].

 

30.             Pues bien, el asunto sometido a consideración de la Sala implica examinar la decisión del 6 de agosto de 2024, mediante la cual la autoridad accionada se pronunció en relación con el conflicto positivo de competencia entre el CNE y la Comisión de Acusaciones para investigar y sancionar al señor Gustavo Francisco Petro Urrego, actual presidente de la República de Colombia y revestido por lo tanto de fuero constitucional.

 

31.             Paralela a esta materia se encuentra la discusión en torno a las atribuciones de la Sala de Consulta para dirimir un conflicto de competencia con las particularidades que presenta el caso, puesto que, por un lado, uno de los ejes del debate que se plantea es el relativo a la definición de la naturaleza administrativa o jurisdiccional conforme a la cual actúan los órganos que reclamaron para sí el conocimiento de las investigaciones, y por otro lado, corresponde precisar la cuestión sobre la naturaleza del pronunciamiento que hace el Consejo de Estado en ejercicio de la función de resolver conflictos de competencias administrativas a través de su Sala de Consulta, de cara a las garantías del debido proceso de un funcionario investido con fuero constitucional.

 

32.             Asimismo, es menester analizar el alcance y efectos del fuero presidencial de cara a las denuncias presentadas por presuntas irregularidades en el marco del régimen de financiación de las campañas (precandidatura y candidatura) que dieron lugar a la elección del primer mandatario.

 

33.             Las anteriores son apenas algunas materias que, prima facie, revelan la relevancia constitucional del proceso y el interés público subyacente a los caros intereses institucionales que se hallan inmersos.

 

34.             Dado este contexto, ante el hecho de que recientemente el CNE haya proferido y notificado al investigado pliego de cargos, y la eventual continuación del procedimiento en su contra por parte de esta autoridad –cuya competencia, precisamente, es lo que aquí se impugna–, la cuestión que debe resolver la Corte Constitucional trasciende los meros intereses particulares del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, pues no se trata de proteger exclusivamente los derechos de que es titular el accionante frente a una posible amenaza o vulneración, sino también de una potencial afectación a la investidura del presidente de la República, con innegables consecuencias tanto jurídicas como políticas.

 

35.       En esta oportunidad, la Sala Plena evidencia que (i) existe una vocación aparente de viabilidad, con respaldo en los elementos fácticos y normativos que permiten inferir, si no con total certeza[29], sí al menos a partir de una duda razonable, que hay una vocación de viabilidad en la solicitud del actor, en la medida en que despiertan el interrogante acerca de si el pronunciamiento del 6 de agosto de 2024 tiene la virtualidad de afectar la calidad de aforado del señor presidente de la República, comoquiera que en dicha decisión la Sala de Consulta determinó que el CNE es competente “para continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones administrativas correspondientes, si ha (sic) ello hay lugar”.

 

36.       En ese sentido, por una parte, se constata que, efectivamente, durante el trámite de la acción de tutela las investigaciones del CNE contra el presidente de la República han venido avanzando[30], lo que da cuenta del presupuesto fáctico para la adopción de la medida provisional.

 

37.       Por otra parte, en cuanto al presupuesto jurídico, se advierte que la controversia supone un innegable impacto en el interés público derivado de la potencial afectación al fuero del presidente de la República contemplado en el artículo 199 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 4 del artículo 178 ejusdem, preceptos conforme a los cuales es del resorte de la Cámara de Representantes conocer de las denuncias y quejas que contra dicho funcionario se presenten.

 

38.       A su vez, el numeral 4 del artículo 21 de la Ley 996 de 2005 establece que, para el caso del ganador de las elecciones presidenciales, tratándose de las presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas, se contempla la etapa de antejuicio por indignidad política ante el Congreso, lo que reafirmaría el carácter integral de dicho fuero constitucional, reconocido por esta Corte, entre otras, en la sentencia SU-431 de 2015.

 

39.       En concordancia, como recientemente ha tenido ocasión de estudiarlo este Tribunal, en principio hay lugar a analizar y aplicar el fuero constitucional cuando la controversia que se examina implica enjuiciar la conducta de alguno de los funcionarios previstos en el artículo 174 superior, entre los cuales se cuenta, en primer lugar, al presidente de la República[31].

 

40.             De ahí, pues, que pueda inferirse la vocación aparente de viabilidad de la protección constitucional del debido proceso que se reclama en esta oportunidad, dado que el objeto de las investigaciones que la Sala de Consulta atribuyó al CNE no es otro que posibles conductas irregulares que se le endilgan a quien actualmente es el presidente de la República.

 

41.             Aunado a ello, es oportuno resaltar que esta Corte ha sostenido, de vieja data, que la salvaguarda del interés público constituye un motivo de peso que justifica la adopción de medidas provisionales[32]. En esa línea, esta Corporación ha decretado medidas inmediatas orientadas a suspender ciertas actuaciones cuyo avance puede llegar a poner en previsible riesgo el interés público; determinación que cobra pleno sentido cuando el eje en torno al cual gravita el trámite de revisión es, precisamente, el análisis de validez de la decisión sobre la que se fundan aquellas actuaciones[33].

 

42.             En este caso, es claro que a la par de que el CNE avanza en las investigaciones contra el presidente de la República en acatamiento de la decisión emitida por la Sala de Consulta, la Corte Constitucional adelanta simultáneamente la revisión de la acción de tutela que cuestiona precisamente la validez de la anotada decisión. Semejante escenario “permite vislumbrar varias hipótesis que, en caso de cumplirse, tendrían la capacidad de afectar de manera irremediable el interés público”[34].

 

43.             Dado este contexto, valga subrayar que, como lo ha precisado este Tribunal, “[e]l umbral al que debe llegar el juez para adoptar una medida provisional no está relacionado con la certeza sobre la ocurrencia de los hechos constitutivos de la vulneración. Tampoco debe contar, necesariamente, con plena seguridad respecto de la concurrencia de razones de derecho a favor de la concesión del amparo invocado. Aquello que se requiere son apenas elementos de juicio mínimos o dudas razonables, a partir de las cuales se pueda estimar la aparente vocación de prosperidad de la acción”[35].

 

44.             Igualmente, (ii) se constata un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales por la demora en el tiempo, asociado a que las actuaciones desplegadas en el marco del procedimiento instruido por el CNE conducen razonablemente a inferir que, en virtud de la decisión censurada, ha proseguido el impulso de la investigación contra el accionante, en su calidad de presidente de la República, por parte de aquella autoridad administrativa. De tal suerte, mientras se surte el trámite de revisión y se profiere sentencia por parte de esta Corte, es claro que el avance y eventual culminación del procedimiento investigativo y sancionatorio contra el señor presidente podría suponer, en el hipotético caso de que se llegare a determinar que el CNE adolecía de falta de competencia frente a la causa, una afectación irreversible desde el punto de vista de sus derechos como individuo, al paso que también acarrearía eventuales efectos adversos para la institucionalidad.

 

45.             Llegado este punto, conviene poner de relieve que recientemente la Sala Plena de esta Corporación subrayó que el procedimiento que adelanta el CNE en este ámbito específico está sujeto a estrictos términos legales de cuya observancia dicha autoridad no puede sustraerse, justo en razón a que, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional[36], en el marco de una actuación de esta naturaleza está de por medio el cargo más importante del poder Ejecutivo y, por tanto, ante la incertidumbre sobre el particular la institucionalidad quedaría seriamente comprometida[37].

 

46.             Desde tal perspectiva, el peligro en la mora que justifica la adopción de medidas urgentes e impostergables radica en que el tiempo que la Corte Constitucional tarde en adoptar una decisión definitiva podría dar paso a perjuicios irremediables tanto en los derechos fundamentales reclamados por el accionante y, entretanto, también podría resultar comprometido de manera importante el interés público. Con sustento en la jurisprudencia de esta Corporación[38] es factible deducir que, aunque es cierto que el pronunciamiento de la Sala de Consulta sobre el denominado conflicto de competencia no resuelve de fondo sobre las alegadas infracciones al régimen de financiación de campañas (precandidatura y candidatura) ni sobre las eventuales responsabilidades del accionante en ese ámbito, dicha decisión y los efectos que de ella se pueden desprender antes de que se dicte fallo aparejan un riesgo latente de que se materialice la vulneración iusfundamental del debido proceso que se busca conjurar, e inclusive a partir de ello se puede provocar una afectación importante al funcionamiento de las instituciones a nivel nacional.

 

47.             Valga anotar que, en cuanto a este aspecto, esa Sala toma distancia de la postura adoptada por el juez constitucional de instancia en el sentido de negar la medida cautelar sobre la base del supuesto incumplimiento del requisito del periculum in mora, toda vez que adujo que “no se advierte que el tiempo que toma resolver la presente controversia pueda significar un perjuicio irremediable para el tutelante”, citando al efecto que “[c]onforme a lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud, el juez dictará fallo”; no obstante lo cual, para ese momento en que dictó la providencia denegatoria de la cautela, ya habían transcurrido casi dos meses desde la formulación de la acción de tutela –la cual, por demás, terminó fallándose al cabo de dos meses y una semana desde su radicación–.

 

48.             Asimismo, se estima que, efectuado un balance entre los principios y derechos en tensión, (iii) no resulta desproporcionada la medida provisional tendiente a evitar que, mientras esta Corporación adelanta el trámite de revisión y adopta una decisión definitiva, se prosiga con el procedimiento contra el presidente de la República ante el CNE.

 

49.             Vista la magnitud de los asuntos implicados en el presente caso, ante el peligro de que puedan resultar significativamente comprometidos los derechos fundamentales del actor y, especialmente, el interés público como consecuencia de que se desencadene un escenario de erosión de la legitimidad institucional a raíz de la posible afectación de la investidura presidencial –cuyo fuero es parte de lo que corresponde analizar en el marco del presente proceso–, en un ejercicio de ponderación constitucional se aprecia como de menor intensidad el sacrificio derivado de suspender el avance de aquella actuación.

 

50.       Cabe recordar que, si bien el Auto 916 de 2024 de la Corte Constitucional reiteró que el CNE es la autoridad competente para investigar posibles violaciones a los topes de financiación de campañas electorales, tal decisión quedó circunscrita a las campañas electorales, sin referirse al presidente de la República, en tanto aforado constitucional.

 

51.       Por consiguiente, en vista de la afectación de mayor intensidad que se desprendería de la no suspensión provisional de las actuaciones a que se alude, por razones ligadas al principio de seguridad jurídica, que constituye también un interés legítimo del procesado[39], sólo hasta que la Corte Constitucional profiera sentencia se dilucidará con certeza cómo han de operar las competencias de cara a las denuncias presentadas contra el promotor de la acción y, por ende, sólo hasta entonces quedará definido si la decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta se sujetó o no a los derechos fundamentales y al ordenamiento superior.

 

52.       Así las cosas, con el ánimo de preservar los derechos fundamentales invocados en la demanda constitucional de amparo y en orden a prevenir que se ocasione un eventual perjuicio desproporcionado, la Sala concluye que es pertinente la adopción de la medida provisional urgente consistente en decretar la suspensión provisional de los efectos de la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2024, mediante la cual resolvió el conflicto de competencias entre el CNE y la Comisión de Acusaciones, únicamente en lo referente al presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego y, en consecuencia, de las actuaciones administrativas que se encuentran en curso ante el Consejo Nacional Electoral contra el citado funcionario. Esta medida provisional se mantendrá hasta cuando la Secretaría General de la Corte Constitucional notifique la sentencia que la Sala Plena dicte en el expediente T-10.871.254.

 

53.       En adición a lo anterior, y por razones de congruencia y proporcionalidad, se estima pertinente disponer a su vez la suspensión de los términos de prescripción del proceso administrativo en curso contra el presidente de la República que se adelanta ante el CNE, los cuales se reanudarán una vez se notifique la decisión definitiva que se adopte en este proceso de tutela.

 

54.             Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero-. De conformidad con el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, DECRETAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2024 (radicado 11001-03-06-000-2024-00343-00) únicamente en lo referente al presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, y en consecuencia, de las actuaciones administrativas que se encuentran en curso ante el Consejo Nacional Electoral contra el precitado funcionario, en los términos de esta providencia. Esta medida provisional se mantendrá hasta cuando la Secretaría General de la Corte Constitucional notifique la sentencia que la Sala Plena dicte en el expediente T-10.871.254.

 

Segundo-. Por virtud de esta decisión, también se SUSPENDERÁN los términos de prescripción del proceso administrativo en curso contra el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, que se adelanta ante el Consejo Nacional Electoral, los cuales se reanudarán una vez se notifique la decisión definitiva que se adopte en este proceso de tutela.

 

Tercero-. Por Secretaría General de la Corte Constitucional comunicar de forma inmediata y prioritaria esta providencia a las partes e intervinientes en el proceso de la referencia.

 

Cuarto-. Contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con salvamento de voto

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

AL AUTO 554/25

 

 

 

Expediente 10.871.254

 

M.P. Vladimir Fernández Andrade

 

 

Salvé mi voto frente a la decisión de suspender provisionalmente las actuaciones del Consejo Nacional Electoral (CNE) por la presunta violación de los topes de financiación de la campaña del presidente de la República porque, con independencia de la discusión de fondo que habrá de abordarse en la sentencia, considero que en este momento no se dan los requisitos para que proceda una medida cautelar como la que se establece en el Auto 554 de 2025. En particular, considero que no se acreditó la necesidad de precaver un daño irreparable para los derechos fundamentales del presidente de la República o para el interés público. Además, tampoco se demostró el requisito de vocación de aparente viabilidad de la solicitud de amparo constitucional para que procediera la medida cautelar adoptada.

 

Como es conocido, en los procesos de tutela, la facultad de decretar medidas provisionales es excepcional[40], y, en consecuencia, sólo procede ante la comprobada y urgente necesidad de proteger un derecho fundamental o el interés público, frente a un perjuicio irremediable e inminente que amenaza con consumarse antes de que llegue el momento de proferir sentencia. La urgencia y necesidad de este tipo de medidas son exigencias de naturaleza legal, están consagradas en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, se aplican a todos los supuestos que esta disposición regula, y no le es dado al juez obviarlas en ninguna circunstancia. Por lo tanto, el juez debe ser especialmente riguroso en la verificación de estos presupuestos a fin de evitar caer en un prejuzgamiento como resultado del decreto de una medida provisional que no cumple con los requisitos para su procedencia por no ser necesaria ni urgente.

 

De manera que no es cualquier riesgo el que justifica una medida provisional, sino únicamente aquel que “de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo”[41]. Esto supone, conforme lo establece la jurisprudencia constitucional, no solo que la amenaza de perjuicio sea cierta sino que el daño “por su gravedad e inminencia, requiera medidas urgentes e impostergables para evitarlo”[42]. Como paso a explicar enseguida, el Auto 554 de 2025 obvió el cumplimiento de este requisito.

 

En el presente caso, el CNE no ha tomado una decisión definitiva en relación con la investigación que adelanta por la presunta vulneración de los topes en la campaña presidencial. A mi juicio, dicha amenaza cierta e inminente se presentaría si la Corte estudiara una acción de tutela contra una decisión del CNE con carácter definitivo.

 

Es cierto que el CNE profirió la Resolución 05175 del 8 de octubre de 2024 mediante la cual abrió una investigación y formuló cargos a la campaña presidencial de primera y segunda vuelta de la coalición Pacto Histórico. Sin embargo, esa resolución no contiene una decisión de fondo que culmine la actuación administrativa, sino que se trata de un acto de trámite, es decir, que no tiene carácter definitivo.

 

En esa misma línea, en la decisión de la que me aparto se encontró acreditado el requisito de aparente viabilidad del amparo porque las investigaciones contra el presidente de la República[43] en el CNE habían avanzado desde la interposición de la demanda de tutela. Esta circunstancia por sí sola no tiene la incidencia suficiente para determinar la necesidad y urgencia de una medida provisional. El avance de las investigaciones es la consecuencia natural del proceso, que, además, está sujeto a un término de caducidad. Por lo tanto, no considero adecuado que a través de una decisión preliminar se entre a cuestionar dicho proceso, sin que exista una razón apremiante que así lo justifique.  

 

Además, el objeto de la acción de tutela que ocupará la atención de la Corte cuando se pronuncie de fondo, es la decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y no la actuación administrativa que adelanta el Consejo Nacional Electoral. En consecuencia, no es claro cómo a través de una medida provisional se adopte una decisión en relación con una actuación administrativa que, en principio, no hace parte del debate constitucional. A mi juicio, este es un aspecto que debía revisar la Corte al estudiar el fondo del asunto.

 

Las medidas provisionales no deben tener por objeto anticipar o condicionar el sentido del fallo. Entonces, si a la mayoría de la Sala Plena le preocupaba que el Consejo Nacional Electoral lleve a cabo, sin competencia, una actuación de carácter sancionatoria contra el presidente de la República, esta Corte bien podría darle prontitud a la discusión de fondo y fallar rápidamente la tutela en lugar de decretar una medida provisional que tiene un sustento cuestionable.

 

Por otra parte, no estoy de acuerdo con que el juez de tutela pueda ordenar, a título de medida provisional, la suspensión de un término legal de caducidad en un procedimiento sancionatorio. Este término, que no debe ser confundido con el término de prescripción de la sanción[44], limita en el tiempo el ejercicio de la facultad punitiva del Estado, y, por ende, se constituye en una garantía inherente al debido proceso de la persona procesada. Por esto, insisto, habría sido preferible fallar este caso de fondo de una manera pronta, en lugar de forzar un pronunciamiento provisional que, paradójicamente, termina desconociendo una garantía inherente al debido proceso de quien es accionante y que puede afectar casos futuros.

 

Finalmente, noto con preocupación que la Corte, en casos recientes ha venido profiriendo, a título de medidas provisionales, órdenes que interfieren con actuaciones judiciales y administrativas en curso, a pesar de que no está acreditada la necesidad de precaver un perjuicio irreparable, y valiéndose de fundamentos jurídicos que son propios de la discusión que habrá de resolverse en la decisión que ponga fin a la actuación[45]. A mi juicio, la mayoría de la Sala Plena fundamentó el presupuesto jurídico para decretar la medida cautelar en este caso en razones de fondo, como la de advertir que “es del resorte de la Cámara de Representantes conocer de las denuncias y quejas que contra dicho funcionario [el presidente de la República] se presenten”[46].

 

La Corte no puede olvidar que, por esencia, el juez resuelve una controversia en la sentencia que pone fin al proceso, después de un estudio minucioso y ponderado de los argumentos de las partes y las pruebas recaudadas, y no, como en este caso, cuando recién asume su conocimiento.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

AL AUTO 554/25

 

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

 

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento de voto en relación con el Auto 554 de 2025.

 

1.                 Por medio del Auto 554 de 2025, la mayoría de la Sala Plena decretó la suspensión provisional de los efectos de la decisión que profirió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Sala de Consulta) de 6 de agosto de 2024, en lo que respecta al presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego. En consecuencia, ordenó la suspensión de (i) las actuaciones administrativas que adelanta el Consejo Nacional Electoral (CNE) y (ii) “los términos de prescripción del proceso administrativo”, en lo que respecta al señor Petro Urrego. Mediante la decisión de 6 de agosto de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió un conflicto de competencia entre el CNE y la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes (Comisión de Acusaciones).

 

2.                 De un lado, concluyó que el CNE era competente “para continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones administrativas correspondientes, si ha [sic] ello hay lugar”. De otro lado, declaró competente al Congreso de la República “para decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo del presidente de la República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la financiación de la campaña presidencial 2022- 2026 proceda la referida sanción”.

 

3.                 En esta oportunidad me aparto del Auto 554 de 2025 porque, en mi criterio, no se acreditaron los requisitos exigidos para adoptar medidas cautelares en los trámites de tutela, a saber, que (i) la solicitud de amparo tenga vocación aparente de viabilidad por tener respaldo en fundamentos fácticos posibles y jurídicos razonables (fumus boni iuris); (ii) el riesgo probable de que la protección del derecho invocado o de la salvaguarda del interés público pueda verse afectado de manera considerable por el paso del tiempo (periculum in mora) y (iii) la medida provisional no ocasione daños desproporcionados a quien afecta de manera directa[47].

 

4.                 No existe una vocación aparente de viabilidad de la protección constitucional. En la decisión de la cual me aparto, la mayoría de la Sala Plena aseguró que este requisito estaba acreditado. A su juicio, la solicitud del accionante “despierta el interrogante acerca de si el pronunciamiento del 6 de agosto de 2024 tiene la virtualidad de afectar la calidad de aforado del señor presidente de la República”. En lo fáctico, por cuanto “durante el trámite de la acción de tutela las investigaciones del CNE contra [el accionante] han venido avanzando”. En lo jurídico, porque, de un lado, “la controversia supone un innegable impacto en el interés público derivado de la potencial afectación al fuero del presidente de la República contemplado en el artículo 199 de la Constitución Política” por denuncias y quejas que, según el artículo 178.4 ibidem y la jurisprudencia constitucional, deben ser examinadas por la Cámara de Representantes. De otro lado, el artículo 21.4 de la Ley 996 de 2005 reafirmaría el carácter integral del fuero constitucional del presidente de la República, al “contempla[r] la etapa de antejuicio por indignidad política ante el Congreso”. Además, el avance simultáneo de las investigaciones del CNE en contra del accionante y la revisión de la acción de tutela “permite vislumbrar varias hipótesis que, en caso de cumplirse, tendrían la capacidad de afectar de manera irremediable el interés público”.

 

5.                 Reconozco que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el juez de tutela no debe tener absoluta certeza sobre la vulneración del derecho fundamental en cuestión como condición para adoptar una medida provisional. Pese a esto, considero que, en esta oportunidad, no existe un estándar mínimo de veracidad acerca de la vulneración de los derechos presuntamente desconocidos. Es cierto que el accionante es Gustavo Francisco Petro Urrego, actual presidente de la República y que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 178.4 y 199 de la Constitución Política, le corresponde a la Cámara de Representantes conocer de las denuncias y de las quejas que presenten en su contra. Sin embargo, estos no parecen ser argumentos suficientes para justificar la apariencia de buen derecho. Esto, habida cuenta de que la Constitución Política y la Ley 996 de 2005 también contienen disposiciones en las que se funda la competencia del CNE para continuar con el trámite administrativo en curso. Además, a mi juicio es evidente que la decisión del Consejo de Estado no entra en contradicción con el fuero presidencial, en la medida en que no solo lo reconoce sino que salvaguarda su vigencia en el caso concreto. Por ende, la medida provisional incumple con la verificación acerca de la apariencia de buen derecho, requisito propio de tal instrumento procesal. Esto a partir de las siguientes premisas.

 

6.                 De un lado, el artículo 265 de la Constitución dispone que el CNE “regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden […]” (énfasis añadido). De otro lado, el artículo 21 de la Ley 996 de 2005 instituye que dicha autoridad podrá adelantar “auditorías o revisorías sobre los ingresos y gastos de la financiación de las campañas” y, con base en esta, “podrá iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación […]”. En caso de comprobar irregularidades, podrá imponer las sanciones allí previstas. Esa disposición precisa que, si se trata “del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política”.

 

7.                 Incluso, advierto que, por medio del Auto 916 de 2024, la Corte Constitucional fijó la siguiente regla de decisión: “La competencia para decidir sobre la presunta violación de los topes de financiación de la campaña presidencial corresponde al [CNE], conforme lo dispuesto en los artículos 265 de la Constitución y 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, y para los efectos allí establecidos”. En esa oportunidad, la Corte examinó el conflicto negativo de competencia entre dos autoridades judiciales para conocer la acción popular interpuesta por una ONG, con la finalidad de que se estableciera “que la campaña electoral de 2022 de quien fue elegido presidente de la República violó los topes legales de financiación permitidos”. La Corte indicó lo siguiente:

 

“En efecto, esta Corte evidencia que, de acuerdo con el mandato del artículo 265 de la Constitución y lo regulado por el artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, el Consejo Nacional Electoral es la autoridad competente para definir si en la campaña presidencial demandada se presentó o no violación de topes de financiación, siendo esta una atribución preferente, frente al eventual trámite judicial posterior de una acción popular para reponer la agresión contra los intereses públicos presuntamente afectados por el eventual manejo inadecuado de dineros públicos.

 

En el presente asunto el Consejo Nacional Electoral adelanta una investigación administrativa para determinar si la campaña presidencial del presidente electo en el 2022 violó o no los topes legales de financiación. Por esta razón, no es posible tramitar, de manera concomitante, una acción popular para que por sentencia se determine “que la campaña electoral de los accionados violó los topes legales”, esto es, para resolver lo que debe ventilarse ante el aludido Consejo Nacional Electoral, en el término y con el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 996 de 2005” (énfasis añadido).

 

8.                 A partir de estas reglas jurisprudenciales, estimo que lo decidido por la mayoría incurre en una contradicción insalvable. Esto porque si se parte de reconocer, como lo ha hecho la Sala Plena, que el CNE tiene competencia para investigar la campaña del candidato presidencial, entonces sostener que ello es problemático cuando el presidente está en ejercicio, termina por desconocer la existencia misma de la atribución legal y constitucional del CNE para adelantar tal investigación. En otras palabras, la decisión de la mayoría acuñó una excepción a las competencias del CNE sin que tuviese algún sustento jurídico para ello y por el solo hecho de que el objeto de la indagación es la campaña que precedió a la elección del presidente en ejercicio.

 

9.                 En ese contexto, considero que, si la intención era lograr una pronta definición el asunto analizado, la mayoría de la Sala Plena debió tener en cuenta que la complejidad del caso examinado exigía la adopción de un pronunciamiento de fondo de manera célere, lo que es distinto a proferir una medida provisional sin el cumplimiento de los requisitos para ello. En esta oportunidad, está en discusión si la decisión que adoptó la Sala de Consulta respecto de la competencia del CNE está conforme con la Constitución y las garantías fundamentales del actor. Este problema jurídico exige un examen riguroso y detallado de disposiciones constitucionales y legales, así como de la jurisprudencia de esta corporación, lo que excede, en mucho, el alcance de la medida provisional. Lo anterior, con mayor razón, porque la decisión cuestionada y las actuaciones que adelanta el CNE no tienen la virtualidad de incidir en la vigencia del fuero constitucional del que es titular el presidente de la República. Esta investigación se centra en la revisión de la legalidad de la campaña presidencial del actual mandatario respecto de la financiación y la presentación de informes. En cualquier caso, reitero que, según el artículo 21 de la Ley 996 de 2005, la eventual e hipotética pérdida del cargo del ganador de las elecciones presidenciales solo podría ser decretada previa decisión del  Congreso de la República, según el procedimiento previsto para las investigaciones y los juicios por indignidad política. Inclusive, así lo indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil (supra, pár. 2). Por ende, la mayoría fundó la decisión en una premisa inexistente en lo probatorio e injustificada en lo jurídico, esto es, que las conclusiones de la investigación por parte del CNE tendrían la virtualidad de incidir, por sí mismas, en el ejercicio del cargo del presidente de la República. De esta manera, la medida provisional termina sustentada en el muy frágil argumento de que las competencias del CNE podrían leerse de manera arbitraria y totalmente alejada de las reglas y de la naturaleza constitucional del fuero presidencial. 

 

10.             No está acreditado un riesgo probable de que el amparo pretendido pueda verse afectado de manera considerable por el paso del tiempo. En la providencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que este requisito está acreditado porque, en atención a la decisión cuestionada, el CNE continúa la investigación en contra del actor. La demora de esta Corte en adoptar una decisión en este caso “podría dar paso a perjuicios irremediables tanto en los derechos fundamentales reclamados por el accionante y, entretanto, también podría resultar comprometido de manera importante el interés público”. Lo anterior, pese a que la decisión cuestionada no resuelve la controversia sobre las presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas y la eventual responsabilidad del actor en ese punto.

 

11.             Reitero que la acción de tutela cuestiona la decisión que adoptó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado respecto de las competencias del CNE, que no las actuaciones que ha desplegado esta autoridad. En todo caso, considero que el simple trámite del proceso que adelanta esa autoridad administrativa no generaba un perjuicio mayor al que expuso el accionante[48]. Esto es así al menos por tres razones. Primero, la referida autoridad no ha adoptado ninguna decisión definitiva respecto de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta de 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como candidato el accionante Gustavo Francisco Petro Urrego. Segundo, las eventuales decisiones que adopte la referida autoridad son susceptibles de control judicial, lo que disminuye la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable o irreversible en el caso analizado. Eventualmente, los interesados podrán solicitar las medidas cautelares procedentes en esos procedimientos judiciales. Tercero, la ausencia de apariencia de buen derecho y, en particular, la competencia exclusiva y excluyente del Congreso de la República para resolver sobre la eventual pérdida del cargo refuerzan que, en el caso concreto, no se acreditó el periculum in mora.

 

12.             Por lo demás, quiero resaltar que, en la decisión de la que me aparto, la mayoría de la Sala Plena no dio cuenta de razones suficientes por las que la adopción de la medida cuestionada era “necesaria para evitar un perjuicio ‘a un derecho fundamental o al interés público, que no podría ser corregido en la sentencia final’”[49]. Por todo lo anterior, insisto en que, si la importancia del caso ameritara una pronta decisión definitiva sobre la validez constitucional de la distribución de competencias entre el CNE y el Congreso de la República, la Corte debió optar por dictar una sentencia que resolviese de fondo el asunto, sin incurrir en el incumplimiento de las reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de la medida provisional.

 

13.             La decisión de la mayoría se funda en una forma de inmunidad presidencial que es incompatible con la Constitución. El razonamiento planteado por la mayoría puede reconstruirse del modo siguiente: como es posible que en el CNE en ejercicio de sus competencias para investigar la campaña presidencial, incida en la investidura presidencial, entonces es necesario adoptar medidas provisionales que impidan la afectación institucional que se derivaría de esa incidencia. Esta comprensión, a mi juicio, carece de sustento. En los fundamentos anteriores expliqué cómo la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dejó claro que las investigaciones el CNE obran sin perjuicio del reconocimiento del fuero presidencial y, en especial, del agotamiento del antejuicio político por parte del Congreso de la República. De allí que no sea viable afirmar, como lo hace la mayoría, que el CNE esté habilitado para incidir en la vigencia de ese fuero.

 

14.             Antes bien, lo que advierto es que la premisa tácita que justifica la posición de la mayoría es que la simple mención al presidente por parte de una investigación del CNE tiene la potencialidad de afectar la institución presidencial. Es decir, que el presidente debe permanecer inmune a cualquier referencia que de él se haga en el marco de las actuaciones del Estado con posible connotación sancionatoria, incluso si esas menciones son respetuosas y compatibles del fuero presidencial. Esta noción no hace nada distinto que construir una inmunidad para el presidente que no tiene ningún fundamento en la Constitución y que, antes bien, la contradice. Es evidente que todos los ciudadanos están sometidos a las reglas del Estado Social y Democrático de Derecho, sin que existan reductos o investiduras que queden por fuera de ese control, incluido el mismo presidente de la República. Antes bien, por su carácter central en la estructura del Estado y las cruciales funciones que la Constitución le asigna, la figura presidencial debe estar sometida a controles jurídicos y políticos, por supuesto claramente delimitados y con soporte legal suficiente. En el presente caso, estos controles judiciales existen, están necesariamente antecedidos de la acción del Congreso y en nada resultan desvirtuados o disminuidos por la investigación que adelante el CNE. Asunto distinto es que, en el marco de esas indagaciones, se considere necesario informar al Congreso sobre la presunta comisión de conductas del presidente que pudiesen resultar contrarias al orden jurídico. Esta opción no solo es aceptable, sino que constituye un deber de las autoridades.

 

15.             No está justificada, de manera suficiente, la proporcionalidad de la medida. La mayoría de la Sala consideró que, “ante el peligro de que puedan resultar significativamente comprometidos los derechos fundamentales del actor y, especialmente, el interés público como consecuencia de que se desencadene un escenario de erosión de la legitimidad institucional a raíz de la posible afectación de la investidura presidencial –cuyo fuero es parte de lo que corresponde analizar en el marco del presente proceso–, en un ejercicio de ponderación constitucional se aprecia como de menor intensidad el sacrificio derivado de suspender el avance de aquella actuación”. Indicó que, solo hasta que la Corte emita un pronunciamiento de fondo “se dilucidará con certeza cómo han de operar las competencias de cara a las denuncias presentadas contra el promotor de la acción”. Agregó que “por razones de congruencia y proporcionalidad”, debían suspenderse “los términos de prescripción del proceso administrativo en curso contra el presidente de la República que se adelanta ante el CNE”.

 

16.             En esta oportunidad, la Corte Constitucional debió ponderar los derechos que podrían verse afectados y la medida provisional, con la finalidad de adoptar de medidas que “podrían causar un perjuicio grave e irreparable a otros derechos e intereses jurídicos involucrados”[50]. Sin embargo, el examen que presentó la mayoría respecto de esa ponderación fue insuficiente, en tanto que no valoró la incidencia de la decisión de suspensión de los efectos de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de las actuaciones administrativas que adelanta el CNE y del término de prescripción de dicho proceso, únicamente respecto del señor presidente Petro Urrego. Lo anterior, máxime si la acción de tutela solamente se dirige en contra de la decisión que dictó la Sala de Consulta y Servicio Civil y, por ende, no puede constituir una modalidad de control integral de la actuación del CNE. Así, la mayoría de la Sala dejó de analizar las implicaciones de la medida provisional, de cara a las eventuales afectaciones competenciales del CNE, así como de los efectos de la suspensión del término de prescripción del proceso administrativo que también constituía una garantía del debido proceso del actor. Ello más aún si se tiene en cuenta que el pretendido riesgo a la investidura presidencial y la subsiguiente alteración institucional, son inexistentes y por las razones expresadas en este salvamento de voto.

 

17.             Incluso, al menos un examen prima facie permitiría concluir que la protección a los derechos del actor y al interés público serían menos intensas que la incidencia de la medida adoptada en el ordenamiento jurídico, habida cuenta de que la afectación al fuero presidencial por parte de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, así como del procedimiento administrativo que adelanta el CNE, se soporta en una situación eventual, hipotética y que supondría el desconocimiento de las  reglas constitucionales que gobiernan el fuero presidencial. Insisto en que la investigación que adelanta esta autoridad administrativa está relacionada con las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y gastos en las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta de 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales el señor presidente Petro Urrego fue candidato. Además, la decisión relacionada con la posible pérdida del cargo estaría supeditada a otras actuaciones a cargo de distintas autoridades, como lo he mencionado.

 

18.             En conclusión, la decisión adoptada por la mayoría desconoce el precedente jurisprudencial sobre las condiciones exigidas para la adopción de medidas provisionales, comprende de forma errónea el ámbito de las competencias del CNE y construye un modo de inmunidad presidencial que no existe en el orden constitucional del país. Habida cuenta las profundas deficiencias de ese razonamiento, salvo mi voto respecto de dicha decisión.

 

19.             En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar el voto en el Auto 554 de 2025.

 

Fecha ut supra

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

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